- Консорциум с участием ИБР выиграл конкурс на разработку материалов для Учебного центра Минфина Республики Беларусь — 29 декабря 2020
- Консорциум, в состав которого входит ИБР, выиграл тендер по внедрению программного бюджетирования в Узбекистане — 15 декабря 2020
- Институт бюджетных решений завершил работы по совершенствованию межбюджетных отношений в Ямальском районе — 5 августа 2020
- Заседание рабочей группы при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка по вопросу утверждения плана мероприятий по совершенствованию системы оказания паллиативной помощи детям в России — 16 марта 2018
- Инициативное бюджетирование: дистанционный курс
- Курс для работников органов местного самоуправления по взаимодействию с населением в рамках бюджетного процесса, инициативного бюджетирования и оказания публичных услуг
- Разработка комплекса рекомендаций по изменению системы оплаты труда и мотивации работников
- Официальный перевод МСФО ОС. Разработка методических материалов по внедрению гармонизированных с МСФО ОС федеральных стандартов бухгалтерского учета в организациях государственного сектора
- Работа над ошибками в личном бюджете - книга для подростков, 2012
- Взрослые секреты в программе "Третий сектор" Радио Свобода. Куда государство тратит бюджетные деньги?
- Нужно ли что-то менять?
- Как разработать все с нуля? Краткая инструкция
Первые результаты подушевого финансирования школ в Казахстане
На реализацию внедрения подушевого финансирования в 63 пилотных школах 5 пилотных областей в 2014 году выделено дополнительно 4 964 850 389 тенге или +75% к расходам прошлого года. Рост бюджетов на образование в пилотных регионах: Эти дополнительные расходы превышают оценки дополнительных расходов при применении формулы, предложенной ЮНИСЕФ в 2012 году, более чем в 2 раза. Это объясняется меньшей детализацией применяемой в настоящий момент формулы и большим запасом страхования рисков недофинансирования школ, которое было оправдано. При подготовке рекомендаций ЮНИСЕФ по внедрению подушевого финансирования в 2012 году, в систему финансирования были интегрированы механизмы, обеспечивающие равенство доступа к образованию и стимулирующие повышение качества образования, в том числе для детей с особыми потребностями. В статье будет рассмотрено, какие из этих механизмов были применены на пилотном этапе.
РЕАЛИЗАЦИЯ ПЛАНА РЕФОРМЫ |
|
Запланированные механизмы обеспечения равного доступа и повышения качества |
Реализация |
1. |
Распределение средств по школам в зависимости от числа учащихся – чтобы обеспечить каждому ребенку доступ к образовательным услугам равного качества. |
Реализовано. Формула распределения средств нуждается в доработке, чтобы повысить эффективность расходов, тем не менее, в пилотных школах реализован подушевой принцип финансирования образовательного процесса. |
2. |
Выравнивание финансового обеспечения содержания зданий, в зависимости от метража, климатических условий, технического состояния. |
Не реализовано. В настоящее время финансирование содержания образовательной среды остается за местными бюджетами. В некоторых регионах местные бюджеты не имеют достаточно средств для развития инфраструктуры, это негативно влияет на качество образования и равенство доступа. |
3. |
Стимулирование труда педагогов за счет выплаты премий, связанных с результатами работы – премирование за конкретные результаты для повышения качества образования. |
Реализовано. В структуре финансирования выделен фонд стимулирования в размере 10% расходов на оплату труда, средства выделяются из республиканского бюджета. По данным АО «Финансовый центр», за счет стимулирующих выплат и премий среднемесячная заработная плата педагогических работников пилотных школ выросла в среднем более чем на 30% (с 72,2 тыс. тенге в 2012-2013 учебном году до 105,0 тыс. тенге в 2013-2014 учебном году) без учета уровня инфляции. Наибольший размер среднемесячной заработной платы педагогических работников пилотных школ (126,8 тыс. тенге) сложился в Актюбинской области. Требует доработки перечень индикаторов для распределения стимулирующих выплат, используемый директорами. |
4. |
Общественное участие в управлении школами – для обеспечения общественного контроля за качеством образования. |
Реализовано частично. Деятельность попечительских советов в пилотных школах регулируется приказом Министра образования и науки Республики Казахстан от 27 декабря 2012 года № 573 «О проведении апробации функционирования попечительских советов в некоторых организациях образования». Во всех пилотных школах созданы попечительские советы, но в некоторых местах они работают формально, необходимо обучение членов советов.
|
5. |
Стимулирование развития инклюзивного образования – через премирование учителей и выдачу грантов школам. |
Не реализовано. Перечень показателей премирования учителей не содержит премий за работу с детьми с особыми потребностями. Учтены только надбавки за работу в специальных (коррекционных) классах и учреждениях, поскольку доплаты за обучение детей с особыми потребностями в обычных классах не предусмотрены действующим законодательством[1]. Гранты школам, создающим условия для инклюзивного образования не выдаются. |
6. |
Стимулирование развития инклюзивного образования через повышенные нормативы финансирования обучения детей в инклюзивных классах. |
Механизм не реализован, будет обсуждаться на совещаниях в сентябре 2014 года.
|
7. |
Гранты школам, которые демонстрируют повышенное качество образования, для поощрения, и школам, которые демонстрируют худшие результаты – на конкретные цели развития. |
Механизм не реализован, будет обсуждаться на совещаниях в сентябре 2014 года. |
|
Другие важные механизмы подушевого финансирования (план) |
Реализация |
8. |
Обучение кадров |
Проведенного обучения оказалось недостаточно, требуется более подробное и регулярное обучение. Подробнее см. Раздел 2. |
9. |
Публикация и распространение методических материалов для директоров школ |
Методические материалы должны быть переработаны и дополнены с учетом практических проблем, с которыми сталкиваются директора школ. Подробнее см. Раздел 2. |
10. |
Мониторинг |
Установленный перечень показателей для мониторинга не в полной мере позволяет судить о влиянии реформы на конечный результат – качество предоставляемых образовательных услуг. Рекомендуется установление системы показателей, отражающих качество и результат услуг. |
11. |
Освещение в прессе – в целях компенсации рисков негативного восприятия реформы населением |
Нуждается в доработке. Предоставление в прессу скудной информации может способствовать разрастанию негативных мифов о подушевом финансировании. |
НЕОБХОДИМОСТЬ ПОДГОТОВКИ КАДРОВ И ДОРАБОТКИ МЕТОДИКИ
В целях выявления практических проблем реализации проекта мы провели интервьюирование на местах, чтобы оценить:
1. Готовность местных администраторов к реформе, эффективность проведенного обучения администраторов;
2. «Узкие места» внедрения на локальном уровне и уровне школ.
Главная проблема, которая выявлена по итогам интервьюирования – это низкая информированность кадров в сфере необходимых технологий внедрения подушевого финансирования, непонимание целей и задач реформы, невысокая полезность методических материалов, которые были распространены в начале эксперимента.
Такая проблема существует несмотря на то, что в рамках подготовки в эксперименту представители АО «Финансовый центр» проводили массовое обучение на местном уровне, в том числе в очной и дистанционной форме.
Низкая информированность кадров приводит к следующим практическим проблемам на местах:
- Директора школ боятся использовать бюджетные средства, направленные на стимулирование педагогов, потому что не знают, как законно распределить эти деньги;
- Попечительские советы в некоторых местах участвуют в распределении средств только формально, члены советов во всем соглашаются с директором, не готовы контролировать его решения, не знают, как это делать;
- Возникают проблемы с контрольно-надзорными органами, директора и бухгалтера школ не всегда могут аргументировать свою позицию.
Возможные причины связаны с неполной регламентацией процессов планирования и расходования средств при подушевом финансировании. На пилотном этапе невозможно было предусмотреть все нюансы практической реализации нового механизма, которые необходимо детально регламентировать. Указанная проблема связана со спецификой пилотного проекта, и не должна быть истолкована как индикатор неэффективной организации эксперимента.
Пути решения проблемы:
- Проведение семинаров и вебинаров для директоров пилотных школ;
- Переработка методических рекомендаций по подушевому финансированию с учетом опыта пилотного эксперимента.
Качественная переработка методических рекомендаций должна быть проведена с фокусом на практические аспекты внедрения механизмов подушевого финансирования на уровне школы. Методические рекомендации должны включать следующие вопросы:
- Перечень локальных нормативных актов, которые должны быть приняты на уровне школы с примерами типовых документов;
- Пошаговая инструкция для директоров школ по вопросам оценки и премирования работников, включая индикаторы для премирования с комментариями и порядок проведения оценки;
- Образовательные материалы для членов попечительских советов, которые могут быть рекомендованы к распространению между родителями, ориентированные на родителей, имеющих среднее образование и пенсионеров;
- Инструкции для бухгалтеров школ по порядку ведения учета, разработанные с привлечением представителей контрольно-надзорных органов.
Эти же группы вопросов должны быть подробно освещены в рамках семинаров и вебинаров для директоров пилотных школ.
Для внедрения подушевого финансирования по всей стране предстоит большая работа по обучению кадров и необходимо предусмотреть финансирование этой деятельности на республиканском уровне.
«Узкие места» внедрения подушевого финансирования на локальном уровне – это практические проблемы, которые не были учтены на первом этапе подготовки к внедрению подушевого финансирования, или не нашли отражения в принятых республиканских документах. В ходе бесед с представителями районных органов управления образованием и директорами школ выявлены следующие вопросы, требующие решения на республиканском уровне:
- Распределение средств по школам;
- Учебные расходы;
- Расходы на услуги;
- Расходы на компьютеры и гаджеты;
- Фактическое и юридическое число учащихся (вопрос детей трудовых мигрантов);
- Прогнозирование числа учащихся в целях планирования бюджета;
- Техническое состояние зданий и их неприспособленность для детей с особыми потребностями;
- Найм работников;
- Переход в форму ГП на ПХВ.
Распределение средств по школам. Не во всех пилотных областях областным управлениям образования удалось с первого раза распределить средства республиканского бюджета между школами в полном соответствии с формулой. Вероятно, необходим дополнительный контроль этого вопроса.
Учебные расходы. Согласно Методике, в расходы на образовательный процесс организации среднего образования включаются, в том числе, учебные расходы. Конкретизировано, что это дополнительные учебники, учебно-методические комплексы, учебные, наглядные материалы и пособия. Такая конкретизация оказалась непонятной и неудобной директорам школ. В Методику необходимо внести пояснение, что приобретаемые учебные материалы должны соответствовать приказу Министра образования и науки Республики Казахстан от 22 апреля 2013 года № 146 «Об утверждении Перечня учебников, учебно-методических комплексов, пособий и другой дополнительной литературы, в том числе на электронных носителях, разрешенных к использованию в организациях образования в 2013 - 2014 учебном году». Либо уточнить, что перечень приобретаемых учебных материалов утверждается ежегодно исполнительным органом в сфере образования.
Услуги. Расходы по 159 специфике экономической классификации расходов бюджета включают одновременно и услуги по изготовлению учебных стендов, которые, по логике реформы, относятся к расходам на образовательный процесс, и дератизацию, которая, в некотором смысле, относится к расходам на содержание зданий, которые финансируются из местных бюджетов. Необходимо определиться с источниками финансирования расходов по 159 специфике и предоставить учреждениям соответствующие инструкции. Учитывая, что эти расходы составляют менее 0,3% расходов, возможно, следует включить эти расходы в расходы на образовательный процесс.
Компьютеры. Некоторые современные технические средства обучения (компьютеры и гаджеты) могут стоить менее 40 МРП и, по этому параметру являться текущими расходами. Однако срок использования этих предметов делает эти расходы капитальными вложениями и это вызывает вопросы у бухгалтеров и контрольно-надзорных органов.
Фактическое число учащихся, учет детей трудовых мигрантов. На каждую из опрошенных школ приходится от 5 до 20 учащихся, которые фактически посещают учебное заведение, учтены в отраслевых статистических документах, но не имеют налогового номера. В основном это дети трудовых мигрантов, как правило, из Китая. Эта ситуация различается по регионам, но чувствительна для соблюдения прав детей трудовых мигрантов на образование. Чтобы обеспечить полный учет контингента учащихся в будущем, необходимо при доработке Методики установить источник информации о численности учащихся единый по Республике, и учесть тот факт, что сроки получения налогового номера мигрантами могут составлять до нескольких месяцев, в результате чего некоторые дети могут выпадать из планирования на каждом бюджетном цикле.
Прогнозирование числа учащихся в целях планирования бюджета. Отсутствует единая для страны методика определения прогнозного числа учащихся, необходима разработка и принятие документа на национальном уровне.
Техническое состояние зданий. Отсутствуют условия для развития инклюзивного образования. По мнению директоров школ, в ряде случаев, дополнительные средства республиканского бюджета с большей пользой были бы потрачены на ремонт зданий, чем на стимулирование труда. Многие здания до сих пор не приспособлены для маломобильных детей. Однако вопрос перераспределения средств, выделенных школам на стимулирование, на другие нужды, должен рассматриваться в комплексе с вопросами о предоставлении директорам школ финансово-хозяйственной самостоятельности.
Найм работников. Действующее Постановление правительства Республики Казахстан от 30 января 2008 года N 77 «Об утверждении Типовых штатов работников государственных организаций образования и перечня должностей педагогических работников и приравненных к ним лиц» - продолжает ограничивать свободу директоров школ в найме необходимого персонала даже при наличии средств. Например, некому обслуживать компьютеры и сети согласно этому документу. В настоящее время ввод новых штатных единиц директор должен согласовывать. Местные администраторы бюджетных программ неохотно согласовывают школам увеличение штатов. Документ необходимо отменить или Правила дополнить указанием на то, что установленный перечень может быть дополнен директором школы при наличии средств без согласования.
Перевод школ в форму государственных предприятий на праве хозяйственного ведения. В ходе интервью были обнаружены две диаметрально противоположные точки зрения. В некоторых местах директора не справляются с управлением в экспериментальном режиме даже в текущей форме, а другие директора готовы и хотят, чтобы их школы стали ГП на ПХВ. Соответственно, Консультант рекомендует переводить в форму ГП на ПХВ только те школы, руководство которых выразит обоснованную готовность.
[1] пп.3.п.4 Приложения 4 ПП 1400 на практике трактуется при начислении заработной платы – как доплаты только педагогам специальных (коррекционных) классов, поскольку формулировка не точна.